Het Agentschap heeft bij de uitvoering van de taak als schuldmanager te maken met verschillende risico’s, zoals renterisico, kredietrisico, valutarisico, concentratierisico, settlementrisico, juridisch risico en operationeel risico. Hieronder wordt besproken hoe wordt omgegaan met een aantal van deze risico’s.
Renterisico
De algemene doelstelling van het Agentschap is om de staatsschuld te financieren tegen zo laag mogelijke rentekosten en onder een acceptabel risico voor de begroting. Met risico voor de begroting wordt de mate bedoeld waarin de rentekosten van jaar tot jaar fluctueren. Het belangrijkste risico voor de begroting is het renterisico, oftewel het risico dat de rentekosten fluctueren als gevolg van rentebewegingen. De wijze waarop dit risico beheerst wordt, ligt vast in een renterisicokader dat periodiek opnieuw vastgesteld wordt, om in te kunnen spelen op gewijzigde omstandigheden.
Het risico voor de begroting is laag wanneer de rentes op leningen zo lang mogelijk vast worden gezet. Op deze manier zijn de rentekosten immers zo stabiel en zeker mogelijk. Echter, als de rente langer vastgezet wordt, gaat dit over het algemeen gepaard met hogere kosten. Er wordt daarom een balans gezocht tussen kosten en risico.
In het renterisicokader dat geldig was van 2008-2015 werd de balans tussen kosten en risico optimaal geacht als de rente steeds voor zeven jaar werd vastgezet. Om dit gewenste risico te bereiken gebruikte het Agentschap renteswaps. In reactie op historisch lage rentevoeten was het sinds 2012 mogelijk om af te wijken van wat bekend geworden is als de 7-jaars benchmark. Dit gebeurde door lange leningen niet meer met behulp van renteswaps terug te brengen naar 7-jaars leningen. Hierdoor werd de gemiddelde looptijd van de portefeuille geleidelijk verlengd ten opzichte van de 7-jaars benchmark. Een uitgebreide beschrijving van de 7-jaars benchmark en de toegestane afwijkingen is te vindenin hoofdstuk 4 van de Outlook 2012.
In het renterisicokader voor de periode 2016-2019 heeft een herziene afweging tussen kosten en risico geleid tot een gewenste gemiddelde looptijd van de portefeuille (schuld en swaps) van 6,4 jaar. De afhankelijkheid van renteswaps werd hierbij verminderd. De gemiddelde looptijd is van invloed op het renterisico dat over een langere periode gelopen wordt. Om ook het risico op korte termijn te beheersen, is in het renterisicokader van 2016-2019 een additionele risicomaatstaf geïntroduceerd: het renterisicobedrag (RRB). Het RRB is dat deel van de schuld (incl. swaps) waarover binnen 12 maanden de rente opnieuw moet worden vastgesteld. Voor de periode 2016-2019 is het RRB gemaximeerd op 18% van de staatsschuld. Het renterisicokader 2016-2019 is beschreven in hoofdstuk 4 van de Outlook 2016.
In 2019 is het Beleidskader financiering staatsschuld, bestaande uit het financieringsbeleid en renterisicokader, geëvalueerd in een beleidsdoorlichting. De aanbevelingen uit deze beleidsdoorlichting
hebben geleid tot een hernieuwd renterisicokader. Het nieuwe beleidskader geldt voor de periode 2020 – 2025. In 2026 zal het beleid opnieuw integraal worden geëvalueerd. Het Agentschap zal daarnaast minimaal tweejaarlijks een interne evaluatie uitvoeren, zodat indien nodig het beleid kan worden bijgesteld.
Rekening houdend met de uitgangspunten consistentie, transparantie en liquiditeit, de vraag vanuit de markt en de ontwikkeling van de financieringsbehoefte zal vanaf 2020 prioriteit worden gegeven aan het uitgeven van leningen met een langere looptijd, om verlenging van de gemiddelde looptijd te bewerkstellingen. Door de gemiddelde looptijd van de schuldportefeuille verder te verlengen, van 6,4 jaar eind 2019 naar minimaal 8 jaar eind 2025, worden de huidige lage rentes voor een langere periode vastgelegd. Hiermee wordt meer budgettaire zekerheid gecreëerd voor de middellange termijn. Het plafond voor het renterisicobedrag is 25%, in lijn met andere Europese lidstaten en tegelijkertijd een acceptabel niveau om de staatsschuld efficiënt te kunnen financieren.
Deze doelstellingen zijn geformuleerd in de eerste interne evaluatie, uitgevoerd in 2021. Onderstaande tabel toont de wijzingen ten opzichte van de oorspronkelijke doelstellingen zoals geformuleerd in het Beleidskader financiering staatsschuld.
|
Oorspronkelijke doelstelling 2020-2025 |
Bijgewerkte doelstelling 2022-2025 |
|
|
Gemiddelde looptijd (jaareinde) |
Verlengen richting de 8 jaar binnen een range van 6-8 jaar |
Verlengen tot minimaal 8 jaar |
|
Renterisicobedrag (% van de staatsschuld) |
Maximaal 30% |
Maximaal 25% |
Kredietrisico
Kredietrisico is het risico dat een tegenpartij niet aan de contractuele verplichtingen kan voldoen. Het Agentschap staat bloot aan kredietrisico wanneer het overtollige gelden tijdelijk uitzet bij marktpartijen. Om dit risico te minimaliseren worden strenge eisen gesteld aan de kredietwaardigheid van deze partijen. Marktpartijen moeten voldoen aan minimale ratingeisen. Daarnaast wordt het kredietrisico beperkt door zo min mogelijk ongedekt en niet voor langere periodes uit te zetten. Dit betekent dat er bij voorkeur gebruik wordt gemaakt van buy-sell-back transacties (gedekte deposito’s) waarbij onderpand in de vorm van staatsobligaties bij het Agentschap wordt gestort. Mocht de tegenpartij, om welke reden dan ook, niet aan zijn verplichtingen kunnen voldoen, dan kan het Agentschap dit onderpand te gelde maken. De kredietcrisis heeft geleid tot een verdere aanscherping van de regels. Zo mag bij de meeste tegenpartijen nog maar maximaal voor één dag ongedekt geld worden uitgezet. Daarnaast doet het Agentschap meer dan voorheen zaken met overheidsschuldbeheerders uit andere landen.
Ook bij rente- en valutaswaps loopt het Agentschap kredietrisico. Om dit kredietrisico op te vangen kunnen alleen swaps afgesloten worden met Primary Dealers en Single Market Specialists die voldoen aan minimale ratingeisen, mits met hen een ISDA-overeenkomst (International Swap & Derivatives Association) inclusief CSA (Credit Support Annex) is afgesloten. Gedurende de looptijd van de swaptransactie wordt door de tegenpartij onderpand gestort wanneer de marktwaarde van de swap – die dagelijks gevolgd wordt – voor het Agentschap positief is. De Nederlandse Staat stort zelf geen onderpand bij tegenpartijen.
Concentratierisico
Wanneer er veel risico geconcentreerd is bij één of een klein aantal tegenpartijen zijn de gevolgen wanneer er iets mis gaat logischerwijs groter dan wanneer het risico is verspreid over een groot aantal partijen. Bij het Agentschap wordt het concentratierisico beperkt door het vaststellen van kredietlimieten. Deze limieten bepalen hoeveel en door middel van welke instrumenten er maximaal bij een tegenpartij mag worden uitgezet (maximale exposure). De hoogte van de limiet is o.a. afhankelijk van de credit rating en de omvang van de tegenpartij.
Valutarisico
Naast uitgiftes in euro geeft het Agentschap ook (beperkt) uit in vreemde valuta. Dit gebeurt voornamelijk in Commercial Paper (CP), waarbij Amerikaanse dollars, Britse ponden, Noorse kronen en Zwitserse francs mogelijk zijn. Daarnaast heeft het Agentschap sinds 2012 twee keer een obligatie uitgegeven in Amerikaanse dollars.
Alle uitgiftes in vreemde valuta worden met een FX-swap naar euro omgezet, zodat bij het aangaan van de transactie de financieringslasten in euro vastliggen en het Agentschap gevrijwaard blijft van valutarisico.